Rendición de cuentas en la administración pública
En administración pública y ciencia política, rendición de cuentas o rendición de cuentas democrática se refiere al proceso en el que todos los ciudadanos vigilan y evalúan el actuar responsable de los servidores públicos por medio de mecanismos como la transparencia y la fiscalización. Para evitar el abuso de poder, supone la posibilidad de castigar resultados no deseados a través de órganos o tribunales especializados del gobierno, el voto de la ciudadanía y la opinión pública. Actualmente es considerado un mecanismo necesario para el funcionamiento de la democracia y el combate a la corrupción.
Rendición de cuentas significa colocar la información en la “vitrina pública para que la sociedad pueda revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para sancionar si se detectan anomalías”.
Los gobernantes, funcionarios y en general los servidores públicos, se encuentran obligados a trabajar a favor del bien común, la libertad, la igualdad, la justicia y la solidaridad social; comprometidos a gestionar y emprender sus tareas, orientados por los mandatos que emanan de la Constitución y las leyes, así como por los principios de eficiencia eficacia, transparencia y honestidad.
Dentro de las propuestas para mejorar la rendición de cuentas en los órganos públicos se encuentran las siguientes:
1. Obligación de poner a disposición de los ciudadanos la información que les permita acceder al conocimiento directo de las funciones, acciones, resultados, estructura y recursos asignados.
2. Homogenizar el proceso de rendición de cuentas para que las autoridades se abstengan de dar a la comunidad información manipulada, incompleta o falsa, a fin de igualar las capacidades en la rendición de cuentas.
3. Mejorar la organización, clasificación y manejo de los documentos para incrementar la eficiencia administrativa.
4. Hacer de conocimiento público que la rendición de cuentas no es sólo administrativa, sino también de orden educativo, enfocando el cambio en la actitud de civilidad de la ciudadanía.
5. Dar a la ciudadanía acceso a la información completa sobre lo realizado por todos aquellos que estén obligados en una forma clara y sencilla, poniéndola a su disposición en los medios de comunicación a los que todos puedan acceder.
Antecedentes
Los orígenes de la rendición de cuentas podrían remitirse hasta referencias egipcias y atenienses, pero algunos autores señalan que el antecedente más cercano al concepto moderno se dio en Inglaterra bajo el reinado de Guillermo I. Este monarca solicitó que los propietarios de su reino rindieran cuenta de sus posesiones para valuarlas y enlistarlas en los Libros de Domesday. Además de propósitos fiscales, dicha rendición de cuentas obligó a los terratenientes a jurar lealtad al rey.
Otro punto de vista señala que una discusión más precisa sobre el tema se dio en El Federalista, donde los padres fundadores de Estados Unidos hacen referencia a un sistema de gobierno representativo que considera herramientas para limitar sus diferentes ramas de poder. En estos escritos Hamilton contrastó el poder de un rey sin la necesidad ni obligación de responder por sus actos, con la idea de una república en la que cada magistrado es responsable por sus acciones durante el ejercicio del cargo. Madison expone que dado que los ciudadanos tienen la facultad para delegar autoridad al gobierno, este adquiere la responsabilidad de promover el interés general y el pueblo tiene derecho de exigir cuentas a sus representantes.
Democracia y rendición de cuentas
La rendición de cuentas forma parte tanto de la teoría democrática como de la vinculada con la reforma gubernamental y lo público, porque pretende la inclusión de los ciudadanos, la vigilancia de los gobiernos, mayor eficiencia presupuestal y la consolidación de un buen Estado.
Dado que la toma de decisiones recae en los representantes elegidos por los ciudadanos mediante el voto y al mismo tiempo estos representantes delegan obligaciones a un cuerpo de funcionarios para cumplir funciones públicas, la democracia puede ser vista como un sistema que implica múltiples relaciones que permiten exigir resultados y justificaciones.
La delegación de obligaciones por parte de la ciudadanía al gobierno y la adquisición de derechos es posible en esta forma de gobierno debido al supuesto de que la soberanía reside en el pueblo. Cuando esta condición se cumple, es necesario un mecanismo de supervisión porque el gobierno puede tomar decisiones que repercuten en la sociedad entera de manera legítima y hacer uso del presupuesto público.
Para que las demandas sociales se cumplan de manera efectiva es indispensable evitar que los funcionarios públicos desvíen el interés general en beneficio privado o abusen de sus facultades. Una herramienta para lograr esta condición es la rendición de cuentas porque permite exigir resultados, evaluarlos y castigar actos de corrupción.
Es importante precisar que el fin de esta herramienta no es impedir el uso de la discrecionalidad ni acabar con el poder, sino hacer responsables a los portadores de este ante quienes se ven afectados por sus decisiones. De esta forma, la rendición de cuentas es un elemento sustancial para la construcción de una democracia con mayor calidad que, al mismo tiempo, mejore el desempeño gubernamental
Pilares de la rendición de cuentas
Para que el proceso de rendición de cuentas se garantice, es indispensable prevenir y corregir abusos de poder a través de tres pilares: la información, la justificación y el castigo. De esta forma se obliga al poder a abrirse a la inspección pública, a explicar sus actos y lo supedita a la amenaza de sanciones. En conjunto posibilitan un proceso abierto, transparente y recíproco entre el individuo y la autoridad.
• Información. Si consideramos el acceso a la información como un elemento vital para la rendición de cuentas, tanto el derecho a recibir información y la obligación correspondiente de divulgar todos los datos necesarios deben estar reconocidos y establecidos en el marco legal. Si se carece de información para conocer y evaluar elementos básicos como la utilización de recursos y la toma de decisiones, se carecerá también de toda evidencia para inculpar y exigir justicia en casos de corrupción. En el peor de los casos, éstos no saldrán a la luz pública y triunfará la impunidad.
• Justificación. Al construir el primer cimiento de este proceso, inmediatamente se presenta el requisito de justificar los actos que salieron a la luz pública. Este segundo pilar, engloba el derecho a recibir una explicación y el deber de justificar el ejercicio de poder. Debe explicarse de qué manera se contribuye al bienestar social y se persiguen las metas. Para esto el gobierno debe garantizar un ambiente abierto, donde pueda desarrollarse un diálogo crítico en el que los argumentos puedan ser aceptados o rechazados por ambas partes.
• Castigo. Las sanciones son esenciales porque sin éstas la rendición de cuentas es débil e incapaz de acabar plenamente con los abusos de la autoridad. Algunas de las herramientas más comunes de castigo son la exposición pública y la remoción del cargo, aunque también pueden aplicarse multas y si es necesario el arresto. No se puede esperar una efectiva rendición de cuentas si solo se cuenta con el voto o recomendaciones no vinculatorias para demostrar la inconformidad con el actuar deshonesto de los funcionarios. A menos que exista cierto castigo para abusos demostrados de autoridad, no hay Estado de derecho ni rendición de cuentas.
Clasificación
Para el estudio de la rendición de cuentas, Guillermo O’Donnell propone dos rubros con base en los actores que intervienen en ella. La clasificación en vertical y horizontal es la más común porque permite una visión más clara sobre quiénes interactúan, las dificultades que enfrentan y los mecanismos que poseen.
• Vertical. O'Donnell ve a la rendición de cuentas vertical como un mecanismo directo entre ciudadanos y órganos del gobierno. Involucra a dos o más actores vinculados por la cesión de un poder o mandato y se manifiesta a través de dos acciones: el voto de los ciudadanos y las denuncias de los medios de comunicación. Aunque es la rendición de cuentas con más dificultades políticas e ideológicas, es la más significativa en la teoría democrática.
Los ciudadanos premian o castigan el desempeño de funcionarios y partidos a partir del voto en las jornadas electorales. En este sentido, es visto como un medio de ratificación o negación del mandato. También las consultas ciudadanas se han posicionado como otro instrumento vertical que presiona y limita el actuar de las autoridades. Ambos instrumentos son considerados como mecanismos de control ciudadano sobre el poder, por ser herramientas que empoderan directamente a los representados ante los representantes.
A su vez, los medios de comunicación también son una vía de castigo para el actuar malversado de los funcionarios porque, influyendo en la opinión pública, se advierte a los ciudadanos sobre alguna irregularidad. Su desempeño es muy importante para promover cambios en la forma en que las autoridades informan resultados a la población.
• Horizontal. Se refiere a la rendición de cuentas entre órganos del Estado. No solo los funcionarios electos rinden cuenta, también los funcionarios de carrera están obligados a justificar sus actos. La evaluación del desempeño de estos actores se lleva a cabo a través de cuerpos especializados y facultados legalmente para juzgar prácticas ajenas a la ética gubernamental. Implica la existencia de agencias estatales capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment en relación con actos u omisiones de otras agencias que pueden ser calificadas como ilícitas. La autoridad se convierte en un ente que ejecuta, evalúa y sanciona su propio actuar para garantizar el cumplimiento de los objetivos del Estado.
Para O’Donell es importante que las organizaciones estatales tengan cierta autonomía frente al resto del cuerpo burocrático para evaluar la acción de la administración. Pone como ejemplo la clásica separación de poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Además expresa que también es necesaria la existencia de varios ombudsman (como fiscalías, contralorías, agencias de transparencia, etc.) para garantizar la vida democrática.
La rendición de cuentas horizontal es vital para mantener un control interno, pues implica que los agentes públicos deben evaluar el comportamiento de los agentes no electos popularmente y crear instrumentos para garantizar, junto a la rendición de cuentas vertical, el cumplimiento correcto de todos los funcionarios.
• Diagonal
Además de la clasificación de O'Donnell, diversos autores sugieren incluir una nueva categoría: la rendición de cuentas diagonal. Ésta implica la participación de la estructura vertical (ciudadanos) en mecanismos horizontales para que participen junto a los gobernantes en la evaluación y el castigo de actos corruptos. Su visión supone que los ciudadanos deben estar informados sobre la toma de decisiones y tener mecanismos suficientes para sancionar e involucrarse activamente en el plano horizontal de la rendición de cuentas.
La rendición de cuentas diagonal es más que una acción desde fuera porque la sociedad participa directamente en el control interno del gobierno.
• Transversal. Insunza y Ackerman proponen que la rendición de cuentas también sea analizada desde una forma transversal. Se trata de una combinación de esfuerzos gubernamentales y la sociedad civil para vigilar el debido cumplimiento de las obligaciones de los funcionarios del Estado. Implica que la sociedad civil tenga su principal mecanismo de injerencia en las peticiones formales que ésta puede interponer ante el gobierno y que incluso pueda ejercer presión desde el exterior con la ayuda de otros países u organismos internacionales para que sus demandas sean llevadas a cabo.
Mecanismos de la rendición de cuentas
• Transparencia
El concepto de transparencia en el ámbito gubernamental se refiere a la existencia de sistemas que producen información confiable sobre las funciones, estructuras y presupuesto de las organizaciones públicas. Se trata fundamentalmente de datos respecto a su desempeño y la manera en que utilizan los recursos que el Estado les provee. Las instancias dedicadas a la transparencia deben asegurar la publicación regular de informes, su difusión y garantizar fácil acceso. En la actualidad, la mayoría de las agencias gubernamentales en sociedades democráticas tienen estructuras y tecnologías complejas para poner su información a disposición de los ciudadanos.
Algunas de esas herramientas son la legislación que garantice acceso a la información, la creación de órganos autónomos dedicados a recabar datos y el despliegue de éstos mediante Internet. La transparencia facilita la rendición de cuentas cuando presenta un aumento significativo en la información disponible, hay actores capaces de procesar la información y la exposición de ésta tiene un impacto directo o indirecto en el gobierno o la agencia pública.
• Opinión pública
Como la opinión pública es la expresión social que se desarrolla en torno a algún hecho, situación, persona o virtualmente cualquier cosa de interés para la sociedad, ésta puede también manifestarse a favor o en contra de una mayor rendición de cuentas. El motivo principal de que ello sea así, es que a los funcionarios públicos les interesa tener una buena imagen ante la sociedad para que, de este modo, puedan hacer uso de esa buena imagen ya sea en la búsqueda del voto en elecciones, o sencillamente del apoyo del pueblo ante alguna iniciativa. Así, el peso de la opinión pública sobre la autoridad puede incentivar sobre ésta el ejercicio de la rendición de cuentas.
Con ese fin, la sociedad tiene algunos mecanismos a su alcance para presionar la rendición de cuentas por parte de los funcionarios públicos, entre los cuales se tienen las iniciativas ciudadanas, las denuncias masivas y las movilizaciones sociales.
• Fiscalización
Se entiende por fiscalización la acción por medio de la cual se evalúan y revisan las acciones del gobierno considerando su veracidad, razonabilidad y apego a la ley.
La creación de órganos dedicados a la fiscalización es importante para identificar los abusos de poder y desvío de recursos sin la necesidad de una denuncia ciudadana o la intervención externa. Evaluar que la información otorgada gracias a la transparencia es fidedigna, debe estar a cargo de fiscalías y auditorías especializadas legalmente facultadas para realizar esta tarea. En un proceso de fiscalización son órganos del poder público los que intervienen en el ciclo del control y de esta manera ejercen una competencia legal, no un derecho como en el caso de la ciudadanía. De modo que constituyen una de las condiciones esenciales para garantizar el buen manejo de las finanzas públicas y la eficacia de las decisiones adoptadas por la autoridad competente.
• Legalidad
Los procedimientos legales claros son un requisito esencial para garantizar la rendición de cuentas. Este mecanismo necesita adjudicar responsabilidades precisas a las autoridades, así como establecer las sanciones correspondientes en caso de incumplir con ellas. Un marco normativo efectivo combinado con un sistema de justicia transparente e imparcial, llevará a cabo procesos para prevenir, combatir y castigar la corrupción.
El establecimiento constitucional de instrumentos como la reelección, la revocación de mandato y el juicio político es importante para llevar la rendición de cuentas hacia una mayor efectividad.
La rendición de cuentas requiere de un marco normativo claro y eficiente y a su vez, los procesos deben ir de la mano de la vigilancia, la imparcialidad y la transparencia para el buen funcionamiento del gobierno.
Cómo rendir cuentas
La rendición de cuentas suele realizarse mediante informes, memorias o balances de sostenibilidad que deben responder a una serie de principios básicos:
• Veracidad y transparencia: la exposición completa de los procesos, procedimientos y supuestos implicados en la elaboración de una memoria resulta esencial para su credibilidad.
• Globalidad: toda organización informante debería, sistemáticamente, implicar a sus partes interesadas en la ayuda al enfoque y la mejora continua de la calidad de sus memorias.
• Auditabilidad: los datos y la información presentes en la memoria deberían recopilarse, analizarse y divulgarse de modo que los auditores internos o los encargados de la verificación externa puedan avalar su veracidad.
• Exhaustividad: toda la información esencial para la evaluación por parte de los usuarios del desempeño económico, ambiental y social de una organización informante debería aparecer en la memoria de una forma coherente con el marco temporal, el alcance y los límites manifestados.
• Relevancia: la relevancia es el grado de importancia asignado a un aspecto, indicador o dato concreto, y constituye el umbral en el cual la información adquiere la suficiente trascendencia como para presentarse.
• Contexto de sostenibilidad. Las organizaciones informantes deberían intentar situar su actuación en el más amplio contexto de restricciones o límites ecológicos, sociales o de otro tipo, en aquellos casos en los que ese contexto añada un significado importante a la información presentada.
• Precisión: el objetivo del principio de precisión es el de conseguir que la información presentada ofrezca la mayor exactitud y el menor margen de error posibles, para que los usuarios puedan tomar sus decisiones con un alto grado de confianza.
• Neutralidad y objetividad: en toda memoria deberían evitarse los sesgos en la selección y exposición de la información, y se debería tratar de ofrecer un informe equilibrado sobre la actuación de la organización informante.
• Comparabilidad: toda organización informante debería mantener la coherencia en lo referente a los límites y el alcance de sus memorias, dar a conocer cualquier cambio y volver a exponer la información presentada anteriormente.
• Claridad: toda organización informante debería mantenerse al corriente de las distintas necesidades y experiencias de sus partes interesadas, y poner la información a disposición de los usuarios de manera que resulte inteligible para el mayor número posible de éstos, manteniendo un adecuado nivel de detalle.
• Periodicidad: toda memoria debería ofrecer información con una periodicidad que se adapte a las necesidades de los usuarios y a la naturaleza de los datos.
Triple cuenta de resultados (o triple bottom line)
El triple resultado es un término de negocios sustentables que hace referencia al desempeño de una empresa expresado en tres dimensiones: económica, ambiental y social. Su origen en inglés (“triple bottom line”) hace alusión al resultado neto expresado en el último renglón del estado de resultados contables.
La expresión fue utilizada por primera vez por John Elkington en 1994, quien posteriormente la expandió y articuló a fondo en su libro “Cannibals with forks”. El término sustentabilidad fue definido por el Informe Brundtland de las Naciones Unidas en 1987.
Además del estado de resultados, las evidencias de desempeño en relación con el triple resultado se manifiestan en los reportes de sustentabilidad o responsabilidad social corporativa. Hasta 2009, la elaboración y publicación de los mismos seguían siendo de carácter voluntario y evolutivo en todo el mundo.
Idealmente, una organización con buen desempeño en términos contables de triple resultado tendría como consecuencia la maximización de su beneficio económico y ambiental, así como la minimización o eliminación de sus externalidades negativas, haciendo énfasis en la responsabilidad de la organización ante los grupos de interés, y no sólo ante los accionistas. En este caso, los grupos de interés se refiere a cualquiera que reciba la influencia, directa o indirecta, de los actos de la empresa. En virtud de lo anterior, una contabilidad de triple resultado facilita el desempeño de una entidad de negocio como vehículo de coordinación de intereses.
La pauta de la verdad
El libre acceso a la información se relaciona directamente con la rendición de cuentas, que no es otra cosa que ser responsables de nuestros actos y colocar la información en la vitrina publica para que la sociedad pueda estar enterada de nuestro accionar, revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para sancionar si se detectan anomalías. Una de las cláusulas del GRI (Global Reporting Initiative) es la pauta de la verdad, establecida por dar cuenta de aquello que salió mal en la gestión, los objetivos que no se alcanzaron, y qué se va a hacer para mejorar. Un caso interesante es el de la empresa automotriz alemana Volkswagen, que tuvo que llegar a un acuerdo con abogados privados y el gobierno de los Estados Unidos para comprar casi 600.000 vehículos diésel que estuvieron involucrados en un engaño en las pruebas de emisiones. Este acuerdo es parte de las multas exigidas por la ley norteamericana que Volkswagen está obligada a pagar por el fraude, mientras que los gastos para compensar a los propietarios ascienden a más de mil millones de dólares.
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