Bonos de impacto social

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Los Bonos de Impacto Social (BIS) son contratos de pago por resultados firmados entre una administración pública e inversores, que se utilizan para financiar una serie de intervenciones innovadoras dirigidas a solucionar un problema social concreto.

Son un mecanismo de financiación y articulación público- privada, que se presenta como una novedosa y colaborativa manera de avanzar hacia mayores niveles de innovación, flexibilidad, impacto y transparencia en las políticas públicas, para dar respuestas efectivas a las problemáticas sociales.

¿Cómo operan los bonos de impacto social?

Los Bonos de Impacto Social fueron creados en el año 2010 en el Reino Unido y funcionan de la siguiente forma: inversores privados financian la implementación de un programa social de una o varias organizaciones especializadas con el fin de generar ciertos resultados y el Gobierno se compromete a devolver la inversión más una tasa por el riesgo, sólo si se alcanzan los resultados. En caso de que la intervención falle, el financista privado (que ha asumido el riesgo) asume la pérdida de la inversión. Se trata de un instrumento que busca articular a variados actores con diferentes objetivos e incentivos. Su novedad radica en los beneficios, como la flexibilidad para permitir la innovación y testeo de políticas públicas, y el traspaso del riesgo al sector privado.

La formación de un BIS requiere de la articulación de varios actores, los que son coordinados de forma central por un organismo intermediario que busca compatibilizar los incentivos de las otras entidades participantes.

El proceso implica a los siguientes actores y etapas:

1. Los Gobiernos deciden comprometerse con un BIS y contactan a un intermediario que articule el proyecto.

2. El Gobierno acuerda con los inversionistas, a través de un intermediario, la problemática social a resolver y el impacto esperado.

3. Este intermediario busca el mejor proveedor o conjunto de proveedores de servicios, basados en evidencia, que puedan comprometerse con un impacto determinado.

4. Los inversionistas invierten en un programa que compromete retornos futuros pagados por el Gobierno con un riesgo asociado al impacto real generado.

5. Luego de que el diseño ha sido generado y la inversión realizada, el o los proveedores de servicios implementan el programa.

6. Un evaluador externo es el encargado de determinar si los resultados obtenidos por la implementación del programa coinciden con lo comprometido.

7. En caso de ser así, el Gobierno logra mejorar el impacto en la población objetivo y al final del período, paga a los inversionistas el principal más un retorno previamente acordado, que equivale al riesgo asumido. Si no se alcanza el objetivo, el Gobierno no realiza el pago.

Los inversionistas pueden ser desde filántropos hasta grandes fondos de inversión.

Los proveedores de servicios son organizaciones sin fines de lucro que se han especializado en la resolución de ciertos problemas específicos de la comunidad, tienen el conocimiento y requieren de financiamiento para poder operar y alcanzar sus objetivos.

El Gobierno, por su parte, puede estar representado por cualquier agencia que tenga la potestad para decidir sobre programas sociales a implementar y para comprometer un presupuesto en caso de que el impacto sea realmente generado.

Por último, el evaluador debe ser un agente externo y autónomo que pueda medir el verdadero impacto del programa para decidir sobre los pagos del Gobierno.

Cabe señalar que este instrumento no aplica para todas las políticas públicas y se requiere de factores muy específicos para su implementación, como la capacidad para medir e su impacto y la posibilidad de determinar un grupo de intervención a priori.

Los BIS permiten diseñar intervenciones costo-efectivas en el sentido en que el pago asociado no signifique una pérdida neta para el Estado. El monto desembolsado por el Gobierno debería coincidir con el ahorro que le implicará el impacto positivo del programa. Por ejemplo, la disminución en la reincidencia delictiva, generada a través de un programa financiado por BIS, disminuye los gastos futuros en los que el Gobierno tendría que incurrir para el tratamiento del problema. En este caso, entre otros costos, se consideran los costos de mantener a alguien en la cárcel y los gastos en policía, sin considerar los costos sociales que la delincuencia implica. El monto que paga el Gobierno debería coincidir con este ahorro, generando ganancias o neutralidades económicas, sin considerar las ganancias por externalidades sociales positivas.

Principales beneficios y desafíos de los bonos de impacto social a nivel mundial

La experiencia de los BIS en el mundo se presenta con una serie de potenciales beneficios y desafíos para los países interesados en ellos. Por una parte, y según los diferentes estudios realizados a nivel mundial para los bonos de impacto social, se presentan los principales beneficios del mecanismo ligados a los actores claves del modelo.

Cooperación: Aumenta la cooperación entre actores públicos y privados, distribuyendo de forma eficiente la responsabilidad sobre el bienestar social y apalancado en las capacidades de cada actor.

Flexibilidad: Los programas implementados son medidos por su impacto y no por las actividades a realizar. Como tal, permiten modificaciones intermedias en la implementación a medida de que se entregan avances sobre de sus resultados.

Transparencia: Se genera mayor transparencia dada la medición de impacto autónoma y visibilización de los resultados obtenidos.

Inversionistas de Impacto: Se abren nuevas oportunidades para generar impacto social, donde hoy no existen instrumentos adecuados para su desarrollo. Por otra parte, se generan mecanismos que permiten valorizar el aporte de las intervenciones realizadas por organizaciones sociales, avanzando hacia una cultura de pago por resultados que permita su sustentabilidad.

Prevención: Más que en el tratamiento, los BIS permiten concentrarse en la prevención, enfocando la intervención en las bases del problema, lo que disminuiría los gastos personales y sociales asociadas a estas problemáticas.

Innovación Pública: Se genera innovación pública a menor costo, ya que da la posibilidad al Gobierno de traspasar el riesgo de la innovación a quienes pueden asumirlo, generando políticas con mayor impacto, y con menor riesgo político y financiero para el aparato público. Por otra parte, junto a potenciales beneficios, el modelo presenta también una serie de desafíos que emergen de la posible implementación de un mecanismo como éste.

Articulación: Se requiere una coordinación y articulación muy desarrollada para la definición del diseño del instrumento que represente los intereses de todos los involucrados, dado el aumento de la cantidad de actores que, generalmente, participan en el ámbito de las políticas públicas.

Ecosistema robusto: Se requiere de la existencia de actores con las capacidades necesarias e interés por participar del instrumento en cada uno de los sectores.

Intervenciones probadas: Para el diseño de un BIS se necesita de programas e intervenciones con mediciones de impacto válidas y confiables.

Visibilización y conocimiento: Uno de los obstáculos iniciales para la implementación de un BIS es la falta de conocimiento de la existencia y características del instrumento por parte de los actores relevantes.

Ciclo político y presupuestario: El marco regulatorio y legal puede no calzar con las necesidades particulares para la implementación de un BIS. Además, los Gobiernos se encuentran obstaculizados en la adopción de este tipo de contratos, por tener que comprometerse a pagar cuando el ciclo político pueda haber finalizado o por temor a subutilizar el presupuesto que se le ha sido asignado, cuestión que sucede en caso de que el programa falle y no genere el impacto esperado.

Riesgo político: Otro desafío importante es la posibilidad de que el mecanismo sea visto como una privatización de los ahorros del Estado, lo que complicaría la aceptación social del instrumento, sobre todo en sistemas donde el lucro privado en términos de provisión pública sea rechazado.

Valor de los Bonos de Impacto Social

1. Los Bonos de Impacto Social ayudan a fortalecer y escalar programas que ya han tenido índices de éxito: La teoría del cambio de dichos bonos es que aquellos programas con éxito comprobado pueden resultar excepcionales y escalar su impacto a través de incentivos, a la vez que se redireccionan los riesgos y las responsabilidades y se estimula la transparencia. Un bono de impacto social comienza con la intención clara de mejorar los resultados en el trabajo con determinada problemática social. Dicha intención es compartida con financiadores directos de servicios sociales como el gobierno y los operadores de servicios para quienes es claro que pagar por resultados es más efectivo que financiar únicamente actividades. El mecanismo de los bonos, a través de su enfoque en resultados, transfiere el riesgo de implementación a los inversionistas, quienes aportan el capital inicial para la ejecución del proyecto, asumiendo el riesgo del impacto esperado. La estructura de los bonos, basada en los resultados, aumenta las oportunidades de éxito.

2. Los Bonos de Impacto Social mejoran la ejecución de los programas sociales: Al adoptar los incentivos y el enfoque en resultados de los mercados privados, los bonos de impacto social traen consigo innovación, rigor y efectividad al sector social. En la actual estructura de donaciones, los operadores de servicio sin ánimo de lucro (ONG, fundaciones, etc.) compiten trabajando con estructuras de proyectos no orientadas al impacto. Una vez seleccionados como operadores del proyecto, reciben pago anticipado que combinado con la falta de rigurosidad en las evaluaciones de impacto o monitoreo activo del programa, pueden llevar al riesgo de entregar servicios sociales de baja calidad o resultados no acertados. Estos incentivos desalineados desfavorecen la implementación, eficiencia organizacional y la creación de capacidad interna en esa organización. En un contrato de Bonos de impacto social, los operadores adoptan los beneficios del buen desempeño e invierten en capital humano, sistemas e infraestructura para el aprendizaje.

3. Los Bonos de Impacto Social mejoran el proceso de innovación y aprendizaje: Los bonos de impacto social crean el ambiente para que innovadores sociales comprueben la viabilidad de sus programas y equipos. Los patrocinadores de los bonos de impacto social no pagan por proyectos no exitosos, y por lo tanto están más dispuestos a tratar diferentes modelos y metodologías. Además, mientras que el contrato tradicional premia a un operador de servicio por su fidelidad y cumplimiento a modelos de programas predeterminados, el modelo de los BIS premia la habilidad de los operadores de mejorar la efectividad y eficiencia de sus servicios. Esto incentiva el monitoreo constante, aumentando los niveles de aprendizaje dentro del proyecto y retroalimentación, para enfocarlos en el fortalecimiento de la implementación.

Eficacia de los Bonos de Impacto Social en el mundo

Los padres de los Bonos de Impacto Social fueron los británicos, que crearon el concepto en 2010, cuando la consultora especializada británica Social Finance inventó el modelo de los BIS junto con el Ministerio de Justicia británico para hacer frente al problema de la reincidencia carcelaria juvenil.

Se eligió como prueba piloto a la cárcel de Peterborough, una ciudad al norte de Londres.

El objetivo del bono era lograr que 2.000 prisioneros que cumplieron una condena de menos de un año no volvieran a caer en el delito tras su liberación.

El gobierno británico propuso pagar los bonos solo si se alcanzaba una reducción de al menos 7,5% en la tasa de reincidencia.

Los hombres recibieron asistencia por parte de “proveedores de servicio” durante 12 meses antes y después de su liberación y los resultados fueron un éxito:

La reincidencia se redujo en un 8,39% (de acuerdo con lo estimado por dos universidades y una consultora).

En la actualidad, existen más de 100 BIS repartidos por todo el planeta que suman cerca de US$400 millones. Además, existen más de 70 BIS en fase de desarrollo y se espera que sigan creciendo gracias al impulso de nuevos fondos basados en resultados de la Unión Europea y Estados Unidos.

Las ventajas de los BIS son bien conocidas. Sin embargo, el balance después no ha sido siempre positivo. Las opiniones sobre su eficacia están divididas. Los detractores acusan a los defensores (administraciones, inversores de impacto, intermediarios, asesores y empresas sociales) de centrarse solo en las bondades sin contar toda la realidad.

Las principales críticas que han recibido son:

1) Los altos costos de transacción en relación al alcance de las intervenciones, lo que además puede dificultar la participación de ONG o startups más pequeñas y ágiles, más involucradas en una comunidad específica, y por tanto con mayor conocimiento y más capacidad de innovación y eficacia a la hora de resolver un determinado problema;

2) La incentivación de conductas perversas por parte de inversores y ONG a la hora de elegir los resultados que garantizarán el éxito de la intervención y por el que serán remunerados. Esto se refiere a las conductas llamadas creaming (prestar el servicio solo a las personas que tiene más probabilidades de alcanzar los resultados prefijados) y parking (dejar a un lado a las personas que requieren más recursos o atención);

3) El problema de los wrong pockets (bolsillos equivocados) por el cual la administración que se beneficia del ahorro no es la que soporta el costo de la intervención, lo que dificulta la colaboración entre administraciones (horizontal o transversalmente) necesaria a la hora de resolver problemas complejos;

4) El papel predominante de los inversores y/o intermediarios que priman el criterio de rentabilidad financiera frente al de impacto social;

5) La alienación de ONG o startups sociales por la orientación excesiva de los inversores hacia la obtención y medición de resultados;

6) El desajuste entre el horizonte temporal de las intervenciones (demasiado corto) que responde a la necesidad de los inversores de recibir los pagos y el plazo (demasiado largo) que requieren las intervenciones sociales para consolidar resultados y asegurar su pervivencia en la sociedad;

7) La falta de continuidad en las intervenciones una vez que el BIS termina y los inversores son remunerados;

8) La falta de un mecanismo de retroalimentación que informe las políticas sociales, basado en la experiencia de las intervenciones obtenida con los BIS;

9) La pérdida de control en la intervención por parte de la administración priorizando la obtención de resultados por parte del proveedor de servicios sociales sobre la ética en la obtención de los mismos;

10) La dificultad metodológica para atribuir a los BIS la consecución de los resultados fijados.

¿Que hay de cierto en todo esto?

La realidad es que todavía no existe evidencia suficiente para respaldar las críticas anteriores y descartarlos como herramienta de política social. Cualquier producto novedoso, como son los BIS, plantea numerosos retos y requiere de un periodo de aprendizaje. La experimentación y los errores son inevitables pero tanto gobiernos como inversores son conscientes de ello y han tratado de buscar soluciones a dichos retos.

¿Cuáles son esas soluciones?

Por parte de la administración se han creado los llamados outcomes funds (fondos basados en resultados) que en general dependen del gobierno central, eliminando el obstáculo de los presupuestos silo y dando solución al problema de los wrong pockets (un buen ejemplo es el BIS del Junior Code Academy en Portugal, donde el pago lo hace el ayuntamiento de Lisboa pero el ahorro es para el gobierno central al reducir el número de estudiantes que repite curso).

Los outcomes funds aportan un mecanismo sistematizado proporcionando sostenibilidad en la financiación de las intervenciones a la vez que un mecanismo de transmisión de experiencia para informar las políticas sociales.

El Reino Unido lideró esta iniciativa lanzando el Fondo de Innovación en 2013. Para dar mayor claridad al proceso de fijar el precio a los resultados, aumentar el alcance de las mismas y reducir así los costos de transacción en términos relativos, el gobierno británico comenzó a elaborar las llamadas outcomes rate cards (tarjetas de precios de resultados) con unos precios máximos por output/outcome para que los interesados (mayormente proveedores de servicios e intermediarios) pujasen a descuento por el outcome(s) de su interés, aumentado así la participación de empresas sociales en una misma intervención. La elaboración de estas tarjetas supuso un gran trabajo de análisis e investigación por parte del gobierno dando confianza a las distintas capas de la administración a la hora de fijar los pagos a los proveedores y la remuneración a los inversores.

Estos fondos también han permitido acumular conocimiento y en algunos casos han fomentado la colaboración entre administraciones y proveedores de servicios sociales como ilustra el caso del West London Zone, un programa para mejorar la situación de niños y jóvenes en riesgo de exclusión, que viven en un espacio de 8km2 al oeste de Londres. Los resultados alcanzados se pagan conjuntamente por el ayuntamiento, la escuela correspondiente y un filántropo local y se complementan con pagos del Commissioning Better Outcomes Fund que pertenece al Big Lottery Fund.

Un ejemplo de creatividad en la aplicación de estas soluciones lo ha dado Portugal donde se ha creado un fondo para financiar BIS con el dinero del Fondo Social Europeo (FSE), pero, como este solo permite reembolsar costos, se ha aprobado un crédito fiscal, similar al que existe en Reino Unido, para poder remunerar de facto a los inversores. Además, para facilitar la transparencia e impulsar el desarrollo del mercado de BIS, se acaba de lanzar una base de datos pública online que contiene los costos unitarios por servicio en varios sectores.

¿Y por parte de los inversores e intermediarios?

Estos también están enfocados en resolver el problema del tamaño (demasiado pequeño) y de los costos de transacción (demasiado altos) de los BIS a través de la creación de fondos siguiendo el modelo de los fondos de private equity, como han hecho Bridges Ventures en Reino Unido y Maycomb Capital en Estados Unidos. Estos fondos consiguen tener un solo interlocutor experto en las intervenciones en las que invierten, lo cual permite gestionar de forma constructiva la relación entre las ONG o startups sociales que proporcionan el servicio y los inversores. Además, consiguen aumentar el tamaño de la inversión y diversificar el riesgo haciendo de los BIS un producto mucho más atractivo para los inversores.

Otras iniciativas que están teniendo lugar son:

• el lanzamiento de fondos temáticos para poder estandarizar contratos y así aumentar la escala de las inversiones, como planea UBS Optimus Foundation después del éxito obtenido con el primer BID (bono de impacto para el desarrollo), que funciona igual que un BIS solo que la entidad pagadora es un agencia para el desarrollo o un tercero en vez de un gobierno; y

• el uso de tecnología blockchain, no solo para rebajar costos sino también para proporcionar liquidez a los BIS, lo que ya se ha hecho en Corea con el BIS del Gobierno Metropolitano de Seúl lanzado en 2015 para mejorar el proceso de aprendizaje de niños con discapacidad mental que viven en centros de atención en la capital.

En 2017, Colombia se convirtió en el primer país de América Latina que lanzó un BIS por US$8,5 millones, que busca generar empleo para beneficiar a poblaciones vulnerables desplazadas por el conflicto armado en las ciudades de Bogotá, Cali y Pereira.

Antes, en 2015, en Perú se usó algo similar a un BIS, un Bono de Impacto de Desarrollo, que benefició a poblaciones indígenas en la región del Amazonas.

En 2019 se lanzó el primer Bono de Impacto Social en Buenos Aires, cuyo objetivo revertir las estadísticas de desempleo juvenil de la Ciudad.

En la actualidad, hay proyectos de BIS también en Brasil, Chile, Costa Rica y México.

Las iniciativas latinoamericanas son fomentadas por el Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo.

Lo que parece indudable es que los BIS han iniciado una senda de cambio, a nivel global, en la cultura de la administración pública y el gasto social. Un camino hacia la responsabilidad en la consecución de resultados, que ha abierto un sano debate sobre cuál es la mejor forma de resolver los problemas sociales.