Principio precautorio

El “principio de precaución” (o “enfoque precautorio”) es un principio afianzado en el ejercicio del derecho ambiental, políticas y manejo a nivel internacional y nacional.

Se refiere a la adopción de medidas protectoras antes de contar con una prueba científica completa de un riesgo. La precaución favorece la protección ambiental en donde existe incertidumbre, ya que, cuando se tiene incertidumbre acerca de los impactos negativos de una actividad, en vez de asumir que las actividades humanas económicas pueden continuar hasta que se tenga una clara evidencia de que ellas son perjudiciales, el principio de precaución apoya acciones para prever y evitar daños ambientales por anticipado, o sin la clara demostración de que esa acción es necesaria.

La precaución altera asimismo el balance en la toma de decisiones hacia la “previsión prudente”, en favor del monitoreo, prevención o mitigación de los peligros potenciales inciertos.

Es por lo tanto un principio fundamental para la protección ambiental. Sin embargo ha causado gran controversia, y hay mucha discrepancia acerca de su significado, cómo y cuándo debe aplicarse y sus posibles impactos. En particular, una serie de inquietudes han surgido sobre el uso de formas extremas de precaución, que requieren la prueba absoluta de “no daño” antes de tomar alguna acción, y acerca de su uso cuando los costos de aplicarlo recaen en personas pobres o países con economías emergentes.

Los países en desarrollo han expresado su preocupación sobre el principio de precaución, en instancias como el CDB, la OMS y en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible. Actualmente no existe ninguna guía de cómo llevar el principio de precaución de la teoría a la práctica en el contexto del manejo de los recursos naturales y la conservación de la biodiversidad. Existe preocupación de que la aplicación inapropiada o indiscriminada del principio de precaución se contraponga con las prioridades de desarrollo y medios de vida, mediante, por ejemplo, la eliminación o reducción del acceso a los recursos que se obtienen de la fauna y flora (incluyendo pesquería y bosques), reduciendo los incentivos para la conservación derivados de su uso sostenible, y disminuyendo las oportunidades de acceso de los países en desarrollo a los mercados del Norte.

En la actualidad, uno de los derechos humanos de segunda generación postula el “reconocimiento del derecho a investigar todo tipo de problemas (origen de la vida, manipulación genética...) sin limitaciones ideológicas, pero tomando en consideración sus implicaciones sociales y sobre el medio y ejerciendo un control social que evite la aplicación apresurada, guiada por intereses a corto plazo, de tecnologías insuficientemente contrastadas, que pueden afectar, como tantas veces ha ocurrido, a la sostenibilidad “. Se trata por lo tanto de completar el derecho a investigar con la aplicación del llamado Principio de Cautela, Precaución o Prudencia.

Estudios de Impacto Ambiental (EIA)

Se llama Estudios de impacto Ambiental al procedimiento técnico-administrativo que sirve para identificar, evaluar y describir los impactos ambientales que producirá un proyecto en su entorno en caso de ser ejecutado, todo ello con el fin de que la administración competente pueda aceptarlo, rechazarlo o modificarlo. Este procedimiento jurídico administrativo se inicia con la presentación de la memoria resumen por parte del promotor, sigue con la realización de consultas previas a personas e instituciones por parte del órgano ambiental, continúa con la realización del EIA (Estudio de Impacto Ambiental) a cargo del promotor y su presentación al órgano sustantivo. Se prolonga en un proceso de participación pública y se concluye con la emisión de la DIA (Declaración de Impacto Ambiental) por parte del Órgano Ambiental.

La EIA se ha vuelto preceptiva en muchas legislaciones. Las consecuencias de una evaluación negativa pueden ser diversas según la legislación y según el rigor con que esta se aplique, yendo desde la paralización definitiva del proyecto hasta su ignorancia completa. El concepto apareció primero en la legislación de Estados Unidos y se ha ido extendiendo después a la de otros países. La Unión Europea la introdujo en su legislación en 1985, habiendo sufrido la normativa enmiendas en varias ocasiones posteriores.

El EIA se refiere siempre a un proyecto específico, ya definido en sus particulares tales como: tipo de obra, materiales a ser usados, procedimientos constructivos, trabajos de mantenimiento en la fase operativa, tecnologías utilizadas, insumos, etc.

Principio de precaución

El principio de precaución es un concepto que respalda la adopción de medidas protectoras antes de contar con una prueba científica completa de un riesgo.

Mediante resolución tomada por el Consejo Europeo en diciembre del 2000 en Niza, los estados miembro de la Unión Europea precisaron el principio precautorio. Cuando una evaluación pluridisciplinaria, contradictoria, independiente y transparente, realizada sobre la base de datos disponibles, no permite concluir con certeza sobre un cierto nivel de riesgo, entonces las medidas de gestión de riesgo deben ser tomadas sobre la base de una apreciación política que determine el nivel de protección buscado. Dichas medidas deben, cuando es posible la elección, representar las soluciones menos restrictivas para los intercambios comerciales, respetar el principio de proporcionalidad teniendo en cuenta riesgos a corto y a largo plazo, y por último ser reexaminadas frecuentemente de acuerdo con la evolución de los conocimientos científicos. Por último, el Consejo europeo acentuó la importancia de la consulta e información a la sociedad civil.

En materia ambiental, se distingue del principio de prevención porque el principio precautorio ordena tomar medidas que reduzcan la posibilidad de sufrir una catástrofe ecológica a pesar de que se ignore la probabilidad precisa de que ésta ocurra, mientras que el principio de prevención obliga a tomar medidas dado que se conoce la frecuencia relativa de un evento catastrófico o puede calcularse el riesgo de alguna otra manera. La precaución altera el balance en la toma de decisiones hacia la “previsión prudente”, en favor del monitoreo, prevención o mitigación de los peligros potenciales inciertos.

En tiempos de transformaciones rápidas, el principio precautorio puede proporcionar cierta guía. Puede invocarse cuando es urgente intervenir ante un posible peligro para la salud humana, animal o vegetal, o cuando éste se requiere para proteger el medio ambiente en caso de que los datos científicos no permitan una determinación completa del riesgo. Este principio no puede utilizarse como pretexto para adoptar medidas proteccionistas, sino que se aplica sobre todo en los casos de peligro para la salud pública. Gracias a él es posible, por ejemplo, impedir la distribución de productos que puedan entrañar un peligro para la salud o incluso proceder a su retiro del mercado.

Es, por lo tanto, un principio fundamental para la protección ambiental. Sin embargo, ha causado gran controversia, y hay mucha discrepancia acerca de su significado, cómo y cuándo debe aplicarse y sus posibles impactos. En particular, han surgido una serie de inquietudes sobre el uso de formas extremas de precaución, que requieren la prueba absoluta de “no daño” antes de tomar alguna acción, y acerca de su uso cuando los costos de aplicarlo recaen sobre personas pobres o países con economías emergentes.

Los países en desarrollo han expresado su preocupación sobre el principio precautorio, en instancias como el CDB, la OMS y en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible. Actualmente no existe ninguna guía sobre cómo llevar el principio precautorio de la teoría a la práctica en el contexto del manejo de los recursos naturales y la conservación de la biodiversidad.

Existe preocupación de que la aplicación inapropiada o indiscriminada del principio precautorio se contraponga con las prioridades de desarrollo y medios de vida, mediante, por ejemplo, la eliminación o reducción del acceso a los recursos que se obtienen de la fauna y flora (incluyendo pesquería y bosques), reduciendo los incentivos para la conservación derivados de su uso sostenible, y disminuyendo las oportunidades de acceso de los países en desarrollo a los mercados del Norte.

En la actualidad, uno de los derechos humanos de segunda generación postula el “reconocimiento del derecho a investigar todo tipo de problemas (origen de la vida, manipulación genética...) sin limitaciones ideológicas, pero tomando en consideración sus implicaciones sociales y sobre el medio y ejerciendo un control social que evite la aplicación apresurada, guiada por intereses a corto plazo, de tecnologías insuficientemente contrastadas, que pueden afectar, como tantas veces ha ocurrido, a la sostenibilidad”. Se trata por lo tanto de completar el derecho a investigar con la aplicación del llamado Principio precautorio.

Factores que desencadenan la aplicación del principio precautorio

El principio precautorio ha sido reconocido en diferentes convenios internacionales y figura, en particular, en el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) celebrado en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que propone líneas directrices para su aplicación.

Según la OMC puede invocarse el principio de precaución cuando se hayan detectado los efectos potencialmente peligrosos de un fenómeno, de un producto o de un procedimiento mediante una evaluación científica y objetiva que, por su parte, no permite determinar el riesgo con certeza suficiente. Así pues, el principio está incluido en el ámbito general del análisis de riesgos y especialmente la gestión del riesgo vinculada a la toma de decisiones.

El recurso al principio precautorio sólo está justificado cuando se cumplen las tres condiciones previas, a saber:

• Identificación de los efectos potencialmente negativos y determinación del riesgo y de las consecuencias potenciales de la inacción.

• Evaluación de los datos científicos disponibles. En cada etapa esta evaluación debe determinar, en la medida de lo posible, el grado de incertidumbre científica;

• Participación de todas las partes interesadas, con la máxima transparencia, en el estudio de las diferentes acciones que pueden preverse.

Medidas que se derivan del recurso al principio de precaución

Por lo que se refiere a las medidas derivadas del recurso al principio precautorio, éstas pueden adoptar la forma de una decisión de actuar o de no actuar.

La respuesta escogida depende de una decisión política, en función del nivel de riesgo considerado “aceptable” por la sociedad que debe soportarlo.

Cuando la respuesta apropiada a un riesgo en virtud de la aplicación del principio precautorio parece ser actuar sin aguardar más información, es preciso determinar también qué forma debe adoptar dicha acción. Aparte de la adopción de actos jurídicos que puedan ser objeto de un control jurisdiccional, los responsables políticos disponen de toda una serie de medidas (financiación de un programa de investigación, información del público sobre los efectos negativos de un producto o de un procedimiento, etc.).

La elección de una medida no debería basarse en ningún caso en una decisión arbitraria.

Directrices para el principio de precaución

El principio de precaución debe guiarse por tres principios específicos:

• la aplicación del principio debe basarse en una evaluación científica lo más completa posible; en cada etapa esta evaluación debe determinar, en la medida de lo posible, el grado de incertidumbre científica;

• toda decisión de actuar o de no actuar en virtud del principio de precaución debe ir precedida de una determinación del riesgo y de las consecuencias potenciales de la inacción;
• tan pronto como se disponga de los resultados de la evaluación científica o de la determinación del riesgo, todas las partes interesadas deben tener la posibilidad de participar, con la máxima transparencia, en el estudio de las diferentes acciones que pueden preverse.