Principio de prevención
El “principio de precaución” (o “enfoque precautorio”) es un principio afianzado en el ejercicio del derecho ambiental, políticas y manejo a nivel internacional y nacional.
Se refiere a la adopción de medidas protectoras antes de contar con una prueba científica completa de un riesgo. La precaución favorece la protección ambiental en donde existe incertidumbre, ya que, cuando se tiene incertidumbre acerca de los impactos negativos de una actividad, en vez de asumir que las actividades humanas económicas pueden continuar hasta que se tenga una clara evidencia de que ellas son perjudiciales, el principio de precaución apoya acciones para prever y evitar daños ambientales por anticipado, o sin la clara demostración de que esa acción es necesaria.
La precaución altera asimismo el balance en la toma de decisiones hacia la “previsión prudente”, en favor del monitoreo, prevención o mitigación de los peligros potenciales inciertos.
Es por lo tanto un principio fundamental para la protección ambiental. Sin embargo ha causado gran controversia, y hay mucha discrepancia acerca de su significado, cómo y cuándo debe aplicarse y sus posibles impactos. En particular, una serie de inquietudes han surgido sobre el uso de formas extremas de precaución, que requieren la prueba absoluta de “no daño” antes de tomar alguna acción, y acerca de su uso cuando los costos de aplicarlo recaen en personas pobres o países con economías emergentes.
Los países en desarrollo han expresado su preocupación sobre el principio de precaución, en instancias como el CDB, la OMS y en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible. Actualmente no existe ninguna guía de cómo llevar el principio de precaución de la teoría a la práctica en el contexto del manejo de los recursos naturales y la conservación de la biodiversidad. Existe preocupación de que la aplicación inapropiada o indiscriminada del principio de precaución se contraponga con las prioridades de desarrollo y medios de vida, mediante, por ejemplo, la eliminación o reducción del acceso a los recursos que se obtienen de la fauna y flora (incluyendo pesquería y bosques), reduciendo los incentivos para la conservación derivados de su uso sostenible, y disminuyendo las oportunidades de acceso de los países en desarrollo a los mercados del Norte.
En la actualidad, uno de los derechos humanos de segunda generación postula el “reconocimiento del derecho a investigar todo tipo de problemas (origen de la vida, manipulación genética...) sin limitaciones ideológicas, pero tomando en consideración sus implicaciones sociales y sobre el medio y ejerciendo un control social que evite la aplicación apresurada, guiada por intereses a corto plazo, de tecnologías insuficientemente contrastadas, que pueden afectar, como tantas veces ha ocurrido, a la sostenibilidad “. Se trata por lo tanto de completar el derecho a investigar con la aplicación del llamado Principio de Cautela, Precaución o Prudencia.
Estudios de Impacto Ambiental (EIA)
Se llama Estudios de impacto Ambiental al procedimiento técnico-administrativo que sirve para identificar, evaluar y describir los impactos ambientales que producirá un proyecto en su entorno en caso de ser ejecutado, todo ello con el fin de que la administración competente pueda aceptarlo, rechazarlo o modificarlo. Este procedimiento jurídico administrativo se inicia con la presentación de la memoria resumen por parte del promotor, sigue con la realización de consultas previas a personas e instituciones por parte del órgano ambiental, continúa con la realización del EIA (Estudio de Impacto Ambiental) a cargo del promotor y su presentación al órgano sustantivo. Se prolonga en un proceso de participación pública y se concluye con la emisión de la DIA (Declaración de Impacto Ambiental) por parte del Órgano Ambiental.
La EIA se ha vuelto preceptiva en muchas legislaciones. Las consecuencias de una evaluación negativa pueden ser diversas según la legislación y según el rigor con que esta se aplique, yendo desde la paralización definitiva del proyecto hasta su ignorancia completa. El concepto apareció primero en la legislación de Estados Unidos y se ha ido extendiendo después a la de otros países. La Unión Europea la introdujo en su legislación en 1985, habiendo sufrido la normativa enmiendas en varias ocasiones posteriores.
El EIA se refiere siempre a un proyecto específico, ya definido en sus particulares tales como: tipo de obra, materiales a ser usados, procedimientos constructivos, trabajos de mantenimiento en la fase operativa, tecnologías utilizadas, insumos, etc.
Principio de precaución
El principio de precaución es un concepto que respalda la adopción de medidas protectoras antes de contar con una prueba científica completa de un riesgo.
El principio de precaución en materia ambiental se distingue del principio de prevención porque el primero ordena tomar medidas que reduzcan la posibilidad de sufrir una catástrofe ecológica a pesar de que se ignore la probabilidad precisa de que ésta ocurra, mientras que el principio de prevención obliga a tomar medidas dado que se conoce la frecuencia relativa de un evento catastrófico o puede calcularse el riesgo de alguna otra manera.
En tiempos de transformaciones rápidas, el principio de precaución puede proporcionar cierta guía. Puede invocarse cuando es urgente intervenir ante un posible peligro para la salud humana, animal o vegetal, o cuando éste se requiere para proteger el medio ambiente en caso de que los datos científicos no permitan una determinación completa del riesgo. Este principio no puede utilizarse como pretexto para adoptar medidas proteccionistas, sino que se aplica sobre todo en los casos de peligro para la salud pública. Gracias a él es posible, por ejemplo, impedir la distribución de productos que puedan entrañar un peligro para la salud o incluso proceder a su retiro del mercado.
Factores que desencadenan la aplicación del principio de precaución
El principio de precaución ha sido reconocido en diferentes convenios internacionales y figura, en particular, en el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) celebrado en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que propone líneas directrices para su aplicación.
Según la OMC puede invocarse el principio de precaución cuando se hayan detectado los efectos potencialmente peligrosos de un fenómeno, de un producto o de un procedimiento mediante una evaluación científica y objetiva que, por su parte, no permite determinar el riesgo con certeza suficiente. Así pues, el principio está incluido en el ámbito general del análisis de riesgos y especialmente la gestión del riesgo vinculada a la toma de decisiones.
El recurso al principio de precaución sólo está justificado cuando se cumplen las tres condiciones previas, a saber: identificación de los efectos potencialmente negativos, evaluación de los datos científicos disponibles y determinación del grado de incertidumbre científica.
Medidas que se derivan del recurso al principio de precaución
Por lo que se refiere a las medidas derivadas del recurso al principio de precaución, éstas pueden adoptar la forma de una decisión de actuar o de no actuar.
La respuesta escogida depende de una decisión política, en función del nivel de riesgo considerado «aceptable» por la sociedad que debe soportarlo.
Cuando la respuesta apropiada a un riesgo en virtud de la aplicación del principio de precaución parece ser actuar sin aguardar más información, es preciso determinar también qué forma debe adoptar dicha acción. Aparte de la adopción de actos jurídicos que puedan ser objeto de un control jurisdiccional, los responsables políticos disponen de toda una serie de medidas (financiación de un programa de investigación, información del público sobre los efectos negativos de un producto o de un procedimiento, etc.).
La elección de una medida no debería basarse en ningún caso en una decisión arbitraria.
Directrices para el principio de precaución
El principio de precaución debe guiarse por tres principios específicos:
- la aplicación del principio debe basarse en una evaluación científica lo más completa posible; en cada etapa esta evaluación debe determinar, en la medida de lo posible, el grado de incertidumbre científica;
- toda decisión de actuar o de no actuar en virtud del principio de precaución debe ir precedida de una determinación del riesgo y de las consecuencias potenciales de la inacción;
- tan pronto como se disponga de los resultados de la evaluación científica o de la determinación del riesgo, todas las partes interesadas deben tener la posibilidad de participar, con la máxima transparencia, en el estudio de las diferentes acciones que pueden preverse.
Principio de prevención
El principio de prevención es aquel por el cual, ante una situación de riesgo cierto, deben adoptarse las medidas de vigilancia y previsión necesarias para evitar las posibles consecuencias negativas.
Este principio se basa en la primera de las virtudes cardinales mencionada por Aristóteles: la prudencia. Al traducir la phronesis aristotélica –razón práctica– por prudentia, Cicerón la define como “la ciencia de las cosas que es necesario buscar y de aquellas de las que es necesario huir”.
Los estoicos habían caracterizado la prudencia como el arte de distinguir “la ciencia de las cosas que hay que hacer, de aquellas que no hay que hacer y de aquellas otras que no hay que hacer ni dejar de hacer, o la ciencia de las cosas que son buenas, de aquellas que son malas y aquellas otras que no son ni buenas ni malas”. El ejercicio de la prudencia se compone, por lo tanto, de la habilidad del hacer eficaz, y de ética o el buen hacer.
En el marco del derecho ambiental, que es el instrumento rector que tiene como propósito regular, dirigir, prohibir o autorizar actos y hechos derivados de los hombres, se utilizan los principios de prevención y precaución como sinónimos o para hacer referencia a la necesidad de tomar medidas anticipadas para evitar daños al ambiente. Sin embargo, el principio de prevención es el más importante de todos, a tal punto, aseguran algunos, que si se aplica eficientemente los demás principios no tendrían razón de ser.
A partir de un breve análisis en la evolución de las normas del derecho ambiental, pueden distinguirse varias etapas presididas por diferentes principios:
a) En un primer momento, dichas normas trataban de remediar en lo posible el daño ya producido, imponiendo al causante el pago de indemnizaciones y, en lo posible, actuaciones de reparación de los perjuicios causados y restablecimiento del entorno afectado al estado anterior a ese daño. En esta etapa el principio inspirador del derecho ambiental era “quien contamina, paga”.
b) El desarrollo científico y tecnológico permitió posteriormente predecir ciertos daños con bastante exactitud, es decir, gracias a la ciencia podía afirmarse con seguridad que ciertas amenazas derivadas de actuaciones humanas se convertirían en daños a la naturaleza. En la medida en que tales predicciones eran fiables, el legislador pudo dictar normas tendientes a la prevención de tales daños. En esta etapa no se trata pues de remediar un daño ya causado, sino de prevenirlo. Surge así el principio de prevención.
c) Ese principio de prevención que caracterizó la segunda etapa se basaba en la certeza de la predicción del daño, en definitiva, en la seguridad de que, dada cierta actividad humana, se producirán determinados daños a la naturaleza. Sin embargo, en la tercera etapa se carece de esa certidumbre: dada cierta actividad humana, es probable que sobrevengan ciertos daños, pero no hay una prueba irrefutable de la materialización de esa amenaza; ahora bien, la mera posibilidad, basada en estudios científicos, de que se produzcan ciertos daños, permite al legislador dictar normas cuya aplicación será sin duda controvertida por esa incertidumbre en el riesgo. Su principio inspirador no es el de prevención, sino el de cautela, que aconseja no tomar decisiones arriesgadas, en tanto no se esté científicamente seguro de las posibles consecuencias. En esto se basa el principio de precaución o principio precautorio, que es un concepto que respalda la adopción de medidas protectoras ante las sospechas fundadas de que ciertos productos o tecnologías crean un riesgo grave para la salud pública o el medio ambiente, pero sin que se cuente todavía con una prueba científica definitiva.